近年来，我国明确了政府主导、市场和社会充分参与的养老发展战略，但在实际执行中，由于政府、市场、社会的边界不清晰，未形成良性互动关系，致使养老服务供给与需求之间存在巨大落差，资源闲置和需求无法满足并存。改革养老服务体系，理顺政府、市场和社会的关系，提高养老制度的效率和可持续性刻不容缓。

优 势

建立政府主导、多元参与的养老服务体系

在政府、市场、社会共同参与养老服务体系中，应充分发挥各主体优势——充分发挥市场在资源配置中的效率优势，充分发挥社会在需求表达和团结互助中的优势，充分发挥政府在保障基本需求和促进社会公平上的优势，同时也有效避免了市场分配资源的公平性欠缺、社会本身承载力低以及政府提供服务效率低下等不足。

我国养老服务体系建设起步较晚，“政府主导”可以在短时间内解决政府承担责任不足、养老服务市场发育不足、社会参与不足等“多元缺位”问题，促进市场发育和社会发育，推进政府、市场、社会良性互动。政府主导下的市场发育路径一般是：政府对养老服务机构和社区服务组织给予不同程度的财政补贴，对低收入、失能老人提供服务补贴，通过对供需双方的公共筹资，试图建立独立运行的养老服务市场。政府主导下的社会发育路径一般是：政府通过购买服务的方式，鼓励社会组织和社区服务的发展，倡导和支持家庭养老、互助养老。

不 足

社会和市场潜力尚须进一步挖掘

养老服务市场作用发挥不足。一方面，由于政府公共筹资不足，导致市场的有效需求没有充分释放，服务可及性差。对于很多重度失能老人而言，尽管他们获得了护理补贴，但是需要自己承担的费用仍然很高。因此，重度失能老年人特别是中低收入重度失能老年人的市场需求释放仍不足。另一方面，因有效需求释放不足，进一步导致了市场公平性欠缺。由于使用养老服务的老人都是中高收入群体，因此，政府提供的养老服务补贴更多地流向了中高收入群体。此外，正在各地试点的长期护理保险、职工保险和居民保险往往存在较大差距，也产生了不公平的结果。并且，由于支付方式设计不合理，政府的资源并未起到撬动市场资源的杠杆作用。目前，养老补贴大多以床位数、营业面积、覆盖人口数划分不同标准，这种方式对供方服务起不到引导作用。养老服务提供方往往大量提供成本低、有优势的服务，而忽视老年人的真正需求，不利于养老服务的精准对接、精确定位、精细服务。

社会在养老服务中参与不足。在政府购买社会组织的养老服务过程中，人们有一个严重的认识误区：只将社会组织和社工当作养老服务的直接提供者，忽略了他们在老年人组织化、引导老年人需求表达和团结互助、资源链接方面的作用。由于政府购买服务的资源是自上而下配置，社会组织更多考虑的是政府的要求而不是服务对象的需求，老年人真实需求得不到表达，政府也无从知晓，进而导致养老服务“叫好不叫座”的局面，既浪费了资源，又没有满足需求，造成了老年人的不满。此外，老年社工组织在支持老年人组织化方面作用有限，对社会资源本身挖掘不足，甚至形成了社工组织“依赖文化”“跑要项目”现象，不仅不利于满足有效需求，也会增加政府负担。

求 解

理顺养老服务体系中的多元关系

理顺政府主导下的多元关系，尤其是使市场和社会都能充分发挥各自优势，其核心分别在于：通过增加公共筹资的数额和针对性，使养老服务市场有效运转起来;通过对社区老年群体的赋权增能，使社会有效参与和互助。

建立更具针对性的分类筹资原则，释放有效需求，提高服务的公平性和可及性，促进养老服务体系更加高效和可持续。目前已经有越来越多的地区根据失能老人的收入情况，确定不同级别的补贴标准。但是面对不同的失能程度，老年家庭面临的经济压力会有很大不同，因此除了考虑其家庭收入外，还应该针对失能程度的不同，采取不同的筹资原则：重度失能者人数少但服务支出高，超出一般家庭承受能力，因此适用普惠式筹资(比如保险);中度失能者人数多但服务支出少，一般家庭可以承受，适用救助式筹资;此外辅之以对低收入群体的充分救济。这种以失能程度为基础的分类筹资原则，既将资源重点投向更有需要的群体，也能避免政府背负过重的财政负担，利用最少的政府投入，实现让市场运转起来的目标。

改革“政府购买服务”和“服务补贴”制度，以政府筹资为杠杆，撬动市场资源，形成服务的良性循环。改变目前以收住床位、营业面积、覆盖人口为标准的补贴制度，将购买服务项目作为主要筹资方式。充分发挥政府对于市场的主导作用，对于社会需求大、对老年人作用显著的项目，通过提高补贴标准的方式，引导资源更多投向该领域。这种方式是在不通过行政命令干预市场的情况下，实现政府主导下的政府和市场的良性互动，既活跃了市场供给，又不至于对财政造成过大的压力，提高了养老服务体系的可持续性和针对性。

充分发挥社区社工的作用，在社区进行老年人组织化建设和需求引导，并以此为基础发展互助自助养老。积极推进养老服务与基层治理融合，政府购买社会组织和社工服务要与社区老年人的组织化建设相结合，对老年人及其家庭、老年人组织进行能力建设。发挥家庭在养老服务中的作用，同时引导居民在参与中充分表达需求和实现互助养老。

将政府购买养老服务资源的决策权下沉到社区，对社区老年居民赋权增能。社区老年居民是养老服务的使用者，因此相比政府自上而下购买服务，老年居民自下而上的购买更有优势。可以考虑将政府直接购买服务，改为将这些购买服务的资源下放给社区的服务使用者。在将老年人组织化、对其赋权增能的基础上，可以采取“参与式预算”等方式，让社区老年人参与到服务购买的决策中，甚至可以引导其成为购买主体。

本文来源：《中国社会报》